La doble recesión experimentada por la Eurozona a consecuencia de la crisis de deuda soberana, dejó en evidencia la estructura incompleta sobre la que se sostiene el euro además de una serie de errores acometidos a nivel europeo y nacional a la hora de lidiar con la crisis económica.
Las anteriores imperfecciones y fallos de actuación hicieron que los mercados financieros comenzaran a mostrar preocupación acerca de la solvencia de algunos países periféricos, la desintegración del euro y, posiblemente el proyecto europeo. Adicionalmente, las medidas encaminadas a lidiar con la escalada de tensiones en los mercados financieros se basaron en un diagnóstico erróneo de las causas de la crisis, básicamente la indisciplina fiscal, y se sustentaron en unas expectativas erróneas acerca de los posibles efectos de la austeridad expansiva. El ajuste fiscal aplicado se mostró fallido ya que se tradujo en aumentos en la deuda y empeoramientos en las expectativas de los inversores, efectos que se pretendía corregir con la aplicación de estas medidas. La situación de tensión financiera consiguió corregirse en el 2012 gracias al discurso de Mario Draghi en la Global Investment Conference de Londres y la posterior aprobación de las Outright Monetary Transactions[1], acciones que supusieron la asunción por parte del Banco Central Europeo del rol de prestamista de última instancia.
Desde el ámbito político, la reacción a las deficiencias de la Unión Monetaria Europea, así como a los errores cometidos por las autoridades nacionales, dieron lugar a la creación de una serie de instituciones y procedimientos a nivel europeo con el objetivo de evitar los problemas que tuvieron lugar durante la crisis de deuda soberana en Europa. En este contexto comienzan a impulsarse medidas encaminadas a la creación de la Unión Bancaria en el año 2012, un proceso que se dilata ya ocho años.
La Unión Bancaria.
El concepto de Unión Bancaria hace referencia a la supranacionalidad de una parte de las políticas bancarias en la zona euro. La idea de una Unión Bancaria para el conjunto de la eurozona se debe a la necesidad de completar el marco institucional del euro. La importancia de completar la arquitectura del euro viene siendo señalada por el ámbito académico desde los inicios de la Unión Monetaria Europea pero a pesar de esto, la reticencia de los Gobiernos para ceder políticas al ámbito supranacional hizo que los primeros pasos para la creación de la Unión Bancaria no se iniciarían hasta 2012 debido a la situación crítica en la que se encontraba la Eurozona.
Problemas evidenciados durante la crisis de deuda soberana.
El empeoramiento de las condiciones económicas mundiales a consecuencia del estallido de la Gran Recesión de 2008 se vio amplificado por los efectos negativos del ciclo económico sobre las finanzas públicas. La ya de por sí delicada situación financiera se vio empeorada aún más por las garantías públicas otorgadas al sector bancario y por del falseamiento de las cuentas públicas griegas en el año 2010. Estos hechos hicieron que en torno al 2011, se comenzará a evidenciar una fragmentación de los mercados financieros en la Eurozona. Una de las maneras mediante las que se puede observar esta fragmentación financiera es mediante la evolución de los yields de deuda soberana. Tal y como se observa en el gráfico 1, la falta de confianza en los países periféricos desatada a raíz de la crisis de deuda soberana incrementó rápidamente los spreads de deuda pública encareciendo el coste de financiación para los soberanos llegando, en algunos casos, a paralizar la financiación externa de algunos países.
La débil situación económica, comenzó pronto a debilitar a los bancos y gobiernos europeos periféricos. Los gobiernos de estos países, dado que el sistema bancario en la Eurozona aporta la mayoría de recursos financieros al tejido productivo, tuvieron que proporcionar asistencia financiera a las entidades bancarias. Las prestaciones de ayuda financiera a la banca empeoraron la situación fiscal de los países, ya de por sí malas debido a los efectos del ciclo económico. Este empeoramiento fue tenido en cuenta por los inversores los cuales, si prestaban dinero, lo hacían a unos tipos de interés muy elevados. Esta situación estrangulaba el canal de financiación bancaria y limitaba el espacio fiscal de los Gobiernos los cuáles se vieron forzados a la aplicación de políticas fiscales contracíclicas. Se creaba así un nexo de unión entre el riesgo soberano y bancario a partir del cual el empeoramiento de las condiciones financieras de los bancos y estados se retroalimentaba.
La interconexión anterior se vio incrementada debido al fenómeno de “repatriación” de la deuda. Los inversores extranjeros, debido las malas perspectivas económicas de los países periféricos, dejaron de adquirir deuda periférica. La disminución de tenedores extranjeros, junto, la posibilidad de realizar operaciones de carry trade y la no condicionalidad en el uso de las Long Term Refinancial Operations[2] de los años 2011 y 2012 se tradujeron en un aumento de la deuda en manos de bancos nacionales[3]. Este aumento de la deuda nacional no fue bienvenida por los mercados financieros que pronto comenzaron a penalizar también a los bancos.
En el gráfico 3 muestra la evolución del precio de los Credit Default Swaps[4] de la deuda pública y los bancos. En este se puede observar que los mercados financieros comenzaron también a tener dudas acerca de la situación de los bancos situados en la periferia europea ya que existía la posibilidad de que estos no pudieran ser respaldados por el país donde se encontraban.
Elementos de la Unión Bancaria.
El proyecto de Unión Bancaria consiste en la cesión a las autoridades europeas de las políticas de supervisión y reestructuración bancaria así como de la responsabilidad de salvaguardar los depósitos bancarios. Esta se asienta en tres pilares fundamentales: el Mecanismo Único de Supervisión, el Mecanismo Único de Resolución y el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos.
El Mecanismo Único de Supervisión.
La doble recesión que afectó a la Eurozona puso en evidencia que las diferencias en cuanto a la regulación y supervisión bancaria no contribuían a la integración financiera y que además, hacían más difícil la cooperación e intercambio de información entre distintos países en épocas donde se requiere de la aplicación ágil de medidas.
El MSU entró en funcionamiento en el año 2014 siendo el primer pilar de la Unión Bancaria en entrar en juego. Mediante este se garantiza la aplicación de una regulación común así como la aplicación de medidas de control destinadas a detectar posibles problemas en el sector bancario. La regulación aplicada se basa en el Single Rule Book y aglutina las reglamentación incluida en los Acuerdos de Basilea III y en la Directiva de Recuperación y Resolución Bancaria.
Los organismos encargados de la supervisión son el BCE además de los bancos centrales nacionales. En cuanto al BCE, la función de supervisión queda en manos del Consejo de Supervisión para evitar posibles conflictos de interés que puedan surgir a la hora de determinar la política monetaria. Este queda a cargo de la supervisión de las entidades ”significativas”[5] que en la actualidad representan el 82% de los activos bancarios de la zona euro. Algunas de las funciones que realiza son: asegurar el cumplimiento del código normativo único, análisis de balances, pruebas de estrés, concesión/retirada de autorizaciones bancarias, inicio de procesos sancionadores en el caso de incumpliminto, etc. Con respecto a los bancos centrales nacionales, estos se encargan de la supervisión de las entidades no “significativas” correspondientes a cada Estado además de colaborar con el BCE a la hora de transmitir información e implementar sus recomendaciones.
El Mecanismo Único de Resolución.
De igual manera que en el caso anterior, el mecanismo de resolución supranacional surge a raíz de los problemas evidenciados durante la crisis económica. Se evidenció que los procedimientos normales de insolvencia no eran los más adecuados para lidiar con las reestructuraciones bancarias ya que en estos casos, se hacía necesaria una respuesta rápida y coordinada para evitar efectos spillover sobre el sistema financiero. Por otra parte, los mecanismos de resolución y supervisión nacionales conllevaban la aparición de incentivos para no realizar las reestructuraciones bancarias, de coste político muy alto, y para catalogar los problemas bancarios como problemas de liquidez para así solicitar la ayuda del BCE. Por último, y no menos importante, las reestructuraciones bancarias de ámbito nacional se hicieron mediante procedimientos de bail-out, imponiendo pérdidas a los contribuyentes.
El mecanismo supranacional de supervisión entró en funcionamiento en el año 2015. Desde entonces, el Consejo Único de Resolución, en coordinación con las autoridades de resolución nacionales, es el encargado de de lidiar con las resoluciones bancarias. Los recursos financieros necesarios para llevar a cabo las resoluciones bancarias son provistos por el Fondo Único de Resolución que a su vez está siendo financiado con aportaciones de los bancos (determinadas por riesgo y tamaño) de los estados miembros de la Unión Bancaria. El periodo de transición para completarlo comenzó en 2016 y terminará en 2023. Una vez finalizado, los recursos a disposición serán de 55 billones de euros, cifra que representa un 1% de los depósitos de las instituciones financieras Europeas. Los recursos financieros del FUR podrán únicamente ser utilizados después de haber impuesto al menos un 8% de pérdidas a los accionistas de las entidades. La cuantía máxima que el FUR destinará al proceso será, como máximo, un 5% de los pasivos de la institución a reestructurar.
El proceso para la resolución bancaria comenzaría cuando el BCE determina la necesidad de resolver a una entidad con problemas. A continuación el CUR junto al BCE evaluarán si la resolución de la entidad se adecua al interés general. Si esta se decide resolver, el CUR elaborará un esquema de resolución que deberá ser revisado por la Comisión Europea y, en determinadas circunstancias, por parte del Consejo de la Unión Europea, en un periodo de 24 horas como máximo. Una vez aceptado el plan de resolución las autoridades de resolución nacionales procederán a su ejecución.
En relación a los recursos financieros del FUR, según estimaciones, los recursos necesarios para hacer frente a las reestructuraciones bancarias sufridas durante los años de crisis oscilaron entre 54 y 102 billones de euros una cifra que podría no llegar a ser cubierta por los 55 billones de euros que estarán a disposición del FUR en 2023. Estas posibles carencias financieras del FUR, fueron resueltas el pasado 4 de diciembre por el Eurogrupo. Este acordó la creación de un respaldo fiscal el cual contaría con 68 billones de euros aportados por el Mecanismo Europeo de Estabilidad en forma de líneas de crédito. Con este respaldo fiscal, los recursos efectivos a movilizar por parte del MUR pasarían a ser ahora de 123 billones de euros. A pesar de que la cuantía sería suficiente para cubrir los costes de una restructuración, la solución se muestra contraproducente debido a que la devolución de las líneas de crédito seguiría conllevando la utilización de recursos públicos nacionales.
El Sistema Europeo de Garantía de Depósitos.
La idea que subyace detrás de la creación de un fondo de garantía de depósitos es la de evitar los pánicos bancarios para minimizar así el riesgo de crisis de liquidez bancaria y el de repatriación de la deuda. Desde 2014, con la aprobación de la Directiva de Sistemas de Garantía de Depósitos, existen fondos de garantía de ámbito nacional para los países de la Eurozona que cubren depósitos bancarios por una cuantía de 100.000€. A pesar de existir una armonización en cuanto a cuantías, aún siguen existiendo diferencias sustanciales en los esquemas nacionales tales como los pasivos cubiertos o los periodos de recuperación. Además de esto, la posibilidad de que los estados se tenga que hacer cargo del reintegro de los depósitos debido a la insuficiencia de recursos de los fondos de garantía de depósitos nacionales sigue haciendo que prevalezca la conexión entre soberanos y bancos. Se hace necesaria por lo tanto, la creación de un fondo de garantía de depósitos de ámbito europeo.
A pesar de las deficiencias anteriores, la creación de un fondo europeo de garantía de depósitos constituye uno de los temas de actualidad económica donde existe una mayor división entre los estados miembros. Las divisiones entre los países que integran la llamada liga Hanseática[6] y la periferia europea giran en torno al nivel de préstamos dudosos[7] y de deuda pública en el balance de los bancos. La última propuesta en relación al fondo de ámbito europeo fue realizada por el ministro de finanzas Alemán Olaf Scholz el pasado Noviembre. Tal y como publicó en el Financial Times, Alemania estaría dispuesta a avanzar en la creación del fondo de garantía de depósitos de tres niveles. Según esta propuesta, en el caso de que se requieran los recursos financieros, el fondo de garantía de depósitos europeo actuaría concediendo préstamos a las autoridades nacionales después de que los fondos de garantía nacional hayan actuado. En el caso de necesitarse más recursos, los préstamos serían concedidos individualmente por parte de los estados. Las condiciones necesarias para el avance serían la reducción de los préstamos dudosos por parte de los bancos y la introducción de requerimientos de capital bancario por la tenencia de deuda pública[8]. Pocos días después de la anterior proposición, el ministro de finanzas italiano Roberto Gualtieri declaró su oposición a la propuesta realizada desde Alemania alegando que un incremento de los requerimientos de capital restaría competitividad al ya maltrecho sector bancario europeo y que incrementaría los costes de financiación de la deuda.
Conclusión.
Pasados ya ocho años desde que se iniciara el proyecto de la Unión Bancaria, la armonización de los mecanismos supervisores y los procedimientos de resolución permiten, sin duda alguna, lidiar de una mejor manera con los problemas en el sector bancario y minimizar los efectos perjudiciales que el sector financiero puede tener sobre la economía real. A pesar de esto, la inexistencia de un fondo de garantía de depósitos europeo, las posibles injerencias políticas en los procesos de resolución bancaria (como las vividas recientemente en Italia y Alemania) y la condicionalidad de las líneas de crédito del MEE, restan de efectividad a la Unión Bancaria.
De acuerdo con el debate político actual en torno a esta, no parece que se vaya a completar en un futuro próximo. La marcada división de opiniones entre el norte y sur europeo además del actual estado de la economía que a pesar de ser algo pesimista, no conlleva situaciones extremas como las vividas en los años de la crisis soberana europea hacen que entre las prioridades políticas a corto plazo no esté la Unión Bancaria.
[1] Operaciones mediante las que el BCE otorga liquidez bancaria a largo plazo a cambio de avales.
[2] Mediante estas se hace posible la compra en el mercado secundario de bonos soberanos a 1 o 3 años de los países que hayan solicitado ayuda del EFSM o del MEDE. El programa nunca ha sido usado, aunque su anuncio ayudó a restaurar la confianza por parte de los mercados.
[3] La utilización de las LTRO para la adquisición de deuda pública por parte de los bancos nacionales fue especialmente relevante para Italia y España.
[4] Los CDS son productos financieros que permiten asegurar a terceros ante la materialización de cierto evento. El caso tratado en este trabajo el evento que se podía materializar era el de un impago de deuda soberana por parte de un país.
[5] Se considerarán cono entidades “significativas” a: aquellas cuyos activos totales consolidados son superiores a 30.000 millones de euros, aquellas cuyo porcentaje de activos sobre el PIB del país en el que está establecida supera el 20%, salvo que sus activos totales consolidados sean inferiores a 5.000 millones de euros, las tres mayores entidades de cada Estado miembro, aquellas que tenga filiales en más de uno de los países participantes, cuyos activos o pasivos transfronterizos representan más del 20% de su activo o pasivo total y aquellas que hayan recibido o solicitado ayuda financiera directa de la Facilidad Europea de Estabilidad Financiera o del Mecanismo Europeo de Estabilidad.
[6] Estando esta integrada esta por: Alemania, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Irlanda, Latvia, Lituania y los Países Bajos.
[7] Los prestamos no dudosos constituyen una losa para la rentabilidad bancaria dado que no reportan ningún rendimiento a las entidades y obligan a dotar provisiones por posibles pérdidas. La existencia de este tipo de activos también frena la creación de crédito por parte de los bancos lo cual, afecta a la economía real.
[8] Tal y como establece la legislación de Basilea III en relación con los requisitos de capital bancario, la deuda pública constituye un activo libre de riesgo. Esto, incentiva a los bancos a mantener grandes cantidades de deuda pública nacional incrementando la conexión soberana/bancaria.
