El pasado martes 21 de julio se dio por concluida la maratoniana reunión del Consejo Europeo en la cual se aprobó el nuevo Marco Financiero Plurianual y el plan de recuperación Europea Next Generation EU. Tras cinco intensos días de negociaciones, los Estados Miembros llegaron a un acuerdo en relación a la cuantía e implementación de los programas anteriores basándose en la propuesta realizada por la Comisión Europea el 27 de mayo.
La propuesta de la Comisión pretendía la movilización de 750.000[1] millones de euros de los cuales, 451.000 millones serán a fondo perdido, 49.000 millones tomarán forma de garantías y 250.000 millones se articularán en forma de préstamos. El acuerdo al que se llegó por parte del Consejo Europeo otorga un mayor peso a los préstamos, tal y como demandaban los estados frugales, incrementándose la cifra hasta los 360.000 millones de euros. Los 390.000 millones restantes se otorgarán a fondo perdido. El periodo de amortización de los recursos irá desde el 2028 al 2058.
El pago de los préstamos otorgados se realizará por parte de los países a los que se les ha otorgado esos préstamos mientras que los recursos a fondo perdido se pretenden amortizar mediante la creación de nuevos recursos propios a nivel europeo[2]. Según el documento de las conclusiones del pasado Consejo Europeo (apartado A29 de las conclusiones del Consejo Europeo), el 1 de enero del 2021 se comenzará a aplicar una nueva tasa para gravar los residuos plásticos no reciclados que deberá de ser asumida por los estados miembros. Según estimaciones realizadas por la CE, el nuevo gravamen permitiría recaudar un total de 7.000 millones de euros. En relación a los otros recursos, la CE pretende también la aprobación de otros gravámenes. En primer lugar, una “tasa digital”[3] para aquellas compañías del sector tecnológico con una facturación superior a los 750 millones que entraría en funcionamiento a principios de 2023 y que tendría una recaudación estimada de 1.300 millones al año. En segundo lugar, un mecanismo de ajuste de carbono en frontera cuyo objetivo es el de penalizar las importaciones de los países extracomunitarios con unos menores estándares medioambientales, la recaudación estimada estaría entre los 5.000 y 14.000 millones anuales. En tercer lugar, se persigue la creación de un sistema de permisos contaminantes para las empresas importadoras de productos cuyo potencial recaudatorio se estima en 10.000 millones de euros anuales. Por último, se pretende también la creación de un impuesto a las transacciones financieras que se introduciría pasado el 2027 con el próximo Marco Financiero Plurianual. La creación de nuevos recursos propios supondrá sin duda alguna un reto en los próximos años debido a que los temas impositivos requieren unanimidad por parte de los estados miembros. Esta unanimidad en este campo se prevé difícil de alcanzar debido a las reticencias de algunos países en materia fiscal. Debido a esta situación, se hace necesario no descartar la posibilidad de que parte de los fondos sean amortizados haciendo uso de los recursos del presupuesto europeo.
La captación de los 750.000 millones de euros en los mercados financieros a través del recurso al endeudamiento marca un antes y un después en el proceso de integración europea ya que muestra que existe voluntad política para hacer frente de manera conjunta a los desafíos comunitarios y, además, abre la puerta a que en un futuro este mismo mecanismo pueda volver a ser utilizado en caso de necesidad.
A pesar de esto y pese a tratarse de una cuantía elevada, la creación del NGEU no permite hablar del establecimiento de una capacidad fiscal contracíclica para la eurozona. Esto se debe principalmente a la limitada cuantía, a su carácter temporal y a que los plazos de desembolso se dilatan en el tiempo, hechos que no permiten contrarrestar de manera rápida los efectos económicos de la pandemia. Los recursos a movilizar por la parte europea para finales del año que viene, teniendo en cuenta otras iniciativas, harán que las instituciones supranacionales capten en los mercados financieros alrededor de unos 980.000 millones de euros, de acuerdo con las cifras dadas por la City. Esta cuantía queda también muy alejada de la requerida para la creación de un safe haven asset europeo, tal y como argumenta Vitor Constâncio.
Asumiendo la legislación relativa a la emisión de deuda comunitaria del 2019 (consultar Base Prospectus), la deuda asumida por parte de la Comisión no supone una mutualización de esta ya que los estados miembros no están obligados a hacerse responsables de los compromisos asumidos por la CE en el caso de un posible impago, no existe ninguna cláusula “cross-default”. En el caso de un impago por parte del beneficiario del préstamo, el pago de esa deuda quedaría garantizado por el presupuesto europeo, pudiéndose retraer recursos del estado miembro en cuestión. Actualmente, la deuda emitida por la comisión para financiar los programas del Fondo Europeo de Estabilización Financiera, el Programa de Asistencia de Balanza de Pagos y el Programa de Asistencia Macro Financiera cuentan con muy buena calificación por parte de las agencias de rating (véase la diapositiva 24 del documento de la Comisión). Respecto a las adquisiciones de deuda por parte del Banco Central Europeo, la institución monetaria podría adquirir hasta el 50% de la deuda emitida por entidades supranacionales.
El acceso a los fondos vendrá condicionado a la elaboración de planes de reforma nacionales que tendrán que articularse en torno a las recomendaciones específicas realizadas por la Comisión en el ámbito del Semestre Europeo. Una vez elaborados los planes, la CE será la encargada de evaluarlos para que posteriormente estos sean aprobados por el Consejo por mayoría cualificada[4]. La aprobación por parte del Consejo ha sido uno de los aspectos más espinosos de la negociación ya que Holanda quería que se impusiera el criterio de unanimidad. El escollo anterior se consiguió sortear otorgando la potestad a los estados miembros para que, en el caso de considerar que alguno de los países se ha desviado de los objetivos marcados, estos puedan recurrir al Consejo Europeo para que el asunto se discuta en la Comisión. La discusión de los anteriores desvíos se realizará en un periodo máximo de 3 meses y la decisión final sobre el desembolso de los recursos seguirá estando en manos de la Comisión (apartado A19 de las conclusiones del Consejo Europeo). El mecanismo de decisión, pese a que puede hacer que la respuesta fiscal se dilate aún más en el tiempo, elimina la toxicidad de los planes de reforma llevados a cabo durante la anterior crisis económica ya que esta vez, las reformas no nos vendrán impuestas desde fuera.
El desembolso de las cuantías también sufre algunos cambios en relación a la propuesta de la Comisión. Una de las principales críticas con las que se encontró la propuesta anterior era que los recursos asignados a los diferentes países se calculaban teniendo en cuenta datos que poco tenían que ver con los efectos económicos derivados de la pandemia y que, además, beneficiaban a países con mercaos laborales disfuncionales. Para salvar este obstáculo el presidente del Consejo, Charles Michel, propuso el pasado 10 de julio que el 70% de los recursos se repartiera en función de los criterios propuestos por la Comisión (número de habitantes, tasa de desempleo durante el periodo 2015-2019 y PIB per cápita) y que el 30% restante se haga teniendo en cuenta las disminuciones del PIB del periodo 2020-2021 (calculadas en 2022) junto con el número de habitantes y el PIB per cápita (apartado A16 de las conclusiones del Consejo Europeo).
Las cuantías relativas a los diferentes programas integrados en el NGEU y su evolución en relación a la propuesta de la CE se muestran en el siguiente cuadro. Las cifras están expresadas en millones de euros en precios del 2018.
Por lo que respecta al Marco Financiero Plurianual 2021-2027 el monto y la composición de este se ven reducidos con respecto a la propuesta de la Comisión Europea. De los 1.100.000 millones de euros propuestos se han pasado a los 1.074.400 millones. El siguiente cuadro muestra las modificaciones que se han llevado a cabo.
La aprobación del NGEU y el MFP requirió además de la utilización del “cheque británico”. Los “cheques británicos” son un mecanismo de corrección presupuestaria que permite a ciertos países ver reducidas sus contribuciones netas al presupuesto. Este mecanismo, se comenzó a utilizar en la década de los 80 debido a las demandas de Margaret Thatcher en relación a los excesivos desembolsos al presupuesto comunitario y a los pocos beneficios que se obtenían de este. Estos, parten de una excesiva simplificación de lo que supone la Unión Europea y el Mercado Único ya que vinculan, de manera errónea, los beneficios y costes del proyecto europeo a los recursos del presupuesto comunitario que se aportan o se reciben[5]. La aceptación de las propuestas en el Consejo Europeo por parte de Holanda, Suecia, Dinamarca y Austria se pudo conseguir, entre otras cosas, gracias al incremento de los “cheques” para estos países. Las cuantías de los “cheques” corresponden a 1.921, 1.069, 565 y 377 millones respectivamente. Además de los anteriores países, Alemania también recibe un “cheque” de 3.671 millones. A pesar de esto, la no mención de los cheques en la propuesta francoalemana del pasado mayo hace pensar que el mecanismo de corrección no haya influido a la hora de determinar la actitud del país germano.
Con respecto a las subvenciones, tomando en cuenta la asignación orientativa propuesta por la Comisión Europea, estas quedarían distribuidas tal y como muestra el siguiente gráfico (expresado en millones de euros y a precios del 2018). La repartición actual, comparada con la propuesta de la CE, beneficiaría más a los países que han sido más afectados por el coronavirus y a aquellos de mayor tamaño (donde se espera que las caídas de PIB sean más pronunciadas).
La interpretación de los datos anteriores se ha de realizar con cautela ya que la repartición exacta de las subvenciones, así como los efectos netos de las transferencias de recursos, dependerá de las disminuciones del PIB que se den y de la forma que tomen los nuevos recursos propios, suponiendo que sean aprobados.
En términos generales, la respuesta fiscal aprobada en el Consejo se ha centrado sobre todo en el corto plazo, renunciándose a la creación de bienes públicos a nivel europeo y habiendo desplazado a un segundo plano objetivos a más largo plazo como pudieran ser la autonomía sanitaria e industrial o el medioambiente. Esto se ejemplifica claramente con la disminución total o parcial de los recursos destinados a los programas EU4Health, Horizon2020 y al Just Transition Fund. Otra de las partidas que se elimina es aquella destinada al Instrumento de Apoyo a la Solvencia el cual se habría encargado de asegurar las inversiones de capital en empresas de sectores estratégicos situadas en países sin mucho margen fiscal y que estaban en buenas condiciones antes de la irrupción del coronavirus.
Siguiendo el procedimiento legislativo de la Unión Europea, la puesta en marcha de los programas anteriores requiere la aprobación por parte del Parlamento Europeo y de los 27 parlamentos nacionales. En la reunión mantenida el día 23 de julio por el Parlamento Europeo, el órgano legislativo supranacional aprobó el paquete de medidas incluidas en el NGEU. Por lo que respecta al nuevo MFP 2021-2027, este no fue aprobado debido a que los recortes del presupuesto chocan de manera directa con las prioridades comunitarias. El veredicto en relación al estado de derecho también fue negativo ya que la no inclusión por parte del Consejo de ninguna cláusula relativa a este debilitan de manera significativa las acciones realizadas por la Comisión y el Parlamento para atajar los problemas en Polonia y Hungría. En relación a los recursos propios, el PE declaró además que el MFP no sería aprobado de no existir un acuerdo en relación a estos.
A la vista del resultado anterior, la aprobación del presupuesto comunitario queda por lo tanto a la espera de otra ronda de negociaciones en el Consejo cuya realización se prevé antes de octubre. Por lo que respecta a las opiniones por parte de los parlamentos nacionales, las experiencias recientes hacen pensar que estos no impedirán la aprobación del NGEU.
La aprobación del NGEU marca una nueva era para la UE donde se rompen dos de sus principales tabúes, el recurso al endeudamiento supranacional y la aceptación de transferencias fiscales. Las actuaciones a raíz de la irrupción del coronavirus muestran que, a diferencia de lo ocurrido en el 2012, la respuesta europea se apoya principalmente en argumentos económicos. La evolución de la pandemia mostrará si medidas de mayor calado son necesarias.
[1] Las cifras utilizadas corresponden a precios del 2018.
[3] Si bien es cierto que algunos países miembros ya tienen una tasa digital propia, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) está planteando la introducción de un gravamen a los gigantes tecnológicos desde hace tiempo. A pesar de esto, las negociaciones en torno a este tema han quedado bloqueadas recientemente después de que Estados Unidos haya abandonado las conversaciones. Ante el bloqueo de las negociaciones en el seno de la OCDE y las posibles represalias de EE. UU. ante los países que han impuesto una “tasa digital”, la Comisión pretende crear un impuesto a las grandes tecnológicas a nivel europeo.
[4] Se alcanzará una mayoría cualificada si se cumplen dos condiciones. La primera de ellas implica la emisión de un voto a favor por al menos el 55% de los estados miembros (15 de los 27 actuales). En segundo lugar, se exige además que la población de los estados anteriores supere el 65% de la población total de la Unión Europea.
[5] Para un análisis más a fondo de este mecanismo, véanse los documentos elaborados por el High-Level Group on Own Resources y esta reciente columna de Bruegel.
