Cuando usamos la palabra “créditos” en la administración pública, generalmente se comete un error importante derivado de una confusión con el significado de esta palabra.
Cuando se habla de crédito, todo el mundo tiene en mente la acepción más habitual de esta palabra que no es más que un contrato de préstamo. De esta forma, hablamos en puridad de una operación formalizada por la que el acreedor pone a disposición del deudor un dinero que deberá devolver con un interés. ¿Qué voy a decir que no se sepa en la situación actual?.
Evidentemente la administración pública formaliza operaciones de crédito, aunque suponen un porcentaje muy minoritario de la financiación de la administración pública, ya que la mayoría de la financiación pública corre a cargo de la emisión de deuda, que no son operaciones de crédito. Cuando formalizamos un crédito, firmamos un contrato y nos convertimos en deudores o acreedores, pero en el caso de la deuda pública, (o privada), la realidad es que alguien emite un titulo, y otro decide comprarlo o no. En este caso hay emisores e inversores.
Pues entendiendo que el volumen de operaciones de crédito formalizadas por las administraciones públicas es muy reducido, debería sorprender la cantidad de veces que aparece la palabra “crédito” en la normativa o en los medios de comunicación referida a la administración pública. Y esto es sencillo porque cuando hablamos de crédito en la administración no se está hablando de operaciones de crédito. Simplemente no se está hablando de operaciones por las que existe una deuda.
La palabra crédito en la administración pública responde a la acepción que se usa dentro de la planificación por presupuestos. Y voy a tratar de explicar en pocas palabras, (a riesgo de obviar unos cuantos detalles técnicos que por cierto están todos en la normativa), para que profanos puedan entender la diferencia.
La administración pública planifica sus actividades bajo el parámetro del presupuesto. Esto quiere decir que cada año elabora unos presupuestos, en los que se especifica el importe que va a destinar a cada tipo de gastos. Pensemos en una familia que hace esto y entonces elabora un presupuesto para el 2012. Hará un estudio, cogerá la calculadora y dirá: voy a destinar 5.000 euros a la hipoteca, 1.000 a la electricidad, y así con todos y cada uno de los gastos.
Esto exactamente es lo que hace el estado, (obviamente a otro nivel y obviamente con otro tipo de dificultades). Pues ahora imaginemos que esta familia, lo que hace es abrir tantas cuentas corrientes como gastos tenga, y destinar a cada cuenta corriente el importe que tiene pensado gastar en cada uno de los bienes. Esta sería una forma extrema de llevar un control de cada gasto. Pues esto es en síntesis lo que hace el estado. A cada gasto le asigna un “crédito”, que no es más que el saldo que puede gastar en cada uno de los gastos.
Cada decisión que tome la administración, ha de ser tomada en un esquema en el que se comprueba que existe “crédito”, o lo que es lo mismo, que existe presupuesto para esta acción. En definitiva es como si nuestra particular familia hubiese destinado una cuenta para “cenas”. En este caso y dado que las cenas se pagan con esta cuenta, si existe saldo puede salir a cenar y en caso de que no exista saldo no podrá salir a cenar.
Por descontado, todos los “créditos” o saldos de la administración se basan en estimaciones del presupuesto. Y esto es importante entenderlo, porque cuando salen en los periódicos: “el estado gastará el año que viene tanto importe en tal concepto”, lo que tenemos que entender es que el estado ha dotado créditos para tal gasto en ese año. Pero como son previsiones, luego nos enfrentaremos con la realidad que afecta a la situación.
Si vamos a nuestra familia, que habrá dividido sus gastos y abierto tantas cuentas (entendamos que no hay comisiones bancarias) para cada uno de los gastos; imaginemos que ha previsto 1.000 euros para el año en electricidad. En este sentido dejará un saldo de 1.000 euros en esta cuenta. Sin embargo, es posible que a medida que transcurra el año, las previsiones no se cumplan. Las desviaciones pueden ser bien hacía arriba, o bien hacía abajo. De esta forma, está claro que si la electricidad sube, nos encontraremos con un problema que es que no “alcanzará el dinero”. Lo que ha de hacer una familia es traspasar dinero a esta cuenta, y por supuesto, lo hará desde otra cuenta.
Este sería el esquema fundamental de lo que son las “modificaciones de crédito”. Realmente lo que se hace en una modificación de crédito es traspasar saldo de una cuenta a otra. (de acuerdo a un procedimiento, unas reglas y todo lo que queramos, pero en definitiva esto).
En este caso nos encontraríamos con la problemática de “facturas en el cajón”. Actualmente tenemos esta situación en Castilla La Mancha con el gasto farmacéutico. En su día se elaboraron presupuestos basándose en estimaciones muy bajas, (para que el presupuesto fuese austero), y en consecuencia llega un momento en que la realidad nos dice que se han incrementado, (es como si la familia estimase su consumo de electricidad muy inferior al real). En consecuencia, una vez agotado el saldo de esta partida no se pueden tramitar ninguna factura, porque SE NECESITA AMPLIAR CRÉDITO. Por esto en muchas ocasiones se meten las facturas en el cajón, hasta que el año que viene se vuelva a dotar de presupuesto la partida. Por supuesto, esto año tras año, significa que en determinadas partidas se va haciendo una bola, porque el presupuesto del año que viene comenzará lastrado por las facturas que no se pudieron atender este año, de tal forma que al final tampoco llegará.
El caso es que nos encontramos que esta situación coexiste con otra curiosa. Esta familia puede haber agotado el saldo de la cuenta de la factura eléctrica, pero puede disponer de saldos en otras cuentas. Por ejemplo, puede tener un saldo positivo en “ropa”, de forma que puede comprar ropa, pero no pagar el recibo de la electricidad. En esta situación puede decidir traspasar saldo de una cuenta a otra, (la modificación de crédito anterior) o puede no decidirlo.
Este suele ser el caso de la obra pública o subvenciones. En este caso son comunes los retrasos en las obras, (derivados de todo el proceso que llevan y de los retrasos de las obras en particular) y los retrasos en las justificaciones de las condiciones por las que se concedían las subvenciones para los beneficiarios. En este caso, la existencia de un crédito es necesaria para empezar, por lo que en los presupuestos se tiene que dotar crédito suficiente. Cualquier retraso significa que las empresas van a retrasar el pago, y con frecuencia en más de un año, de tal forma que al final del año tenemos que hablar de un problema distinto al de “facturas en el cajón”. En este caso es cuando hablaremos del concepto “ejecución”. Cuando hablamos de una baja ejecución en una partida, estamos diciendo que el dinero que se había destinado a este concepto no se ha gastado, o sea que existe mucho crédito en esta partida. Dado que la problemática de una baja ejecución es distinta a la de “facturas en el cajón”, en este caso la situación provoca un efecto cadena distinto. El saldo no gastado en un ejercicio en parte se traslada al siguiente, de tal forma que el problema de la “baja ejecución” se agudiza también.
Y en ocasiones nos encontramos con una situación curiosa, que coexiste con las facturas en el cajón, que es el derivado de obras que al final no se hacen o de subvenciones que las empresas no van a percibir (porque no hayan cumplido las previsiones). Es decir, los gastos previstos que se hayan retrasado, se trasladarán, pero los gastos previstos que no se vayan a producir, generan un exceso de crédito. En esta ocasión es cuando se dan las “aceleraciones” normalmente en la segunda parte del año; que no son otra cosa que buscar nuevos gastos para “no perder el crédito”.
En este sentido cuando hablamos de recortes o estímulos, (o del déficit o superávit), estamos hablando de estos créditos y en consecuencia estamos hablando de la suma total del volumen de créditos. Nuestra familia, en caso de buscar un recorte, buscará todas sus cuentas y tratará de ir recortando de acuerdo a unos criterios.
Evidentemente se considera la ejecución en las distintas partidas, (siempre será más fácil recortar en aquellas partidas en las que la ejecución sea mayor), pero no es ni de lejos el criterio más importante a la hora de recortar, sino que en este caso, los créditos se ven afectados en gran medida por el poder de quien vaya a sufrirlo. De esta forma, un recorte en los presupuestos de fomento levantará unas enormes ampollas, a pesar de que la ejecución sea pésima. Mientras que un recorte en los créditos de sanidad apenas generará problemas mientras se centre en personal sanitario, pero de repente llegará a todos los medios cuando afecta a las farmacéuticas.
Y todo esto teniendo en cuenta que los recortes ya parten de una situación de partida en la que las personas de la calle, no tienen constancia de todo este sistema, mientras que las grandes empresas y grandes grupos de presión, conocen a la perfección todo este sistema y pueden (y de hecho lo hacen) presionar y tratar de influir en la elaboración de los presupuestos que no deja de ser al final la suma de “los créditos disponibles para cada concepto”.
Finalmente cuando en la administración se refiera a los “créditos de toda la vida”, en realidad los llamará “operaciones de crédito formalizadas”, y en este caso afectará a la tesorería y desde luego tiene el sentido de toda la vida, con la salvedad que una cosa será “la operación de crédito” y por otro lado tendremos el “crédito para pagar intereses” y “crédito para pagar ampliación”, que no son otra cosa que los saldos que dejamos para estos gastos.
