Autonomía estratégica

FERNANDO ESTEVE MORA

Quizá fuera el nada edificante espectáculo que se repitió una y otra vez en la pasada pandemia de nuestras admiradas  autoridades acudiendo a los aeropuertos a esperar los aviones cargados con productos tan sofisticados como mascarillas, ventiladores clínicos y EPIs procedentes de Asia al igual como hacían los desnudos aborígenes de las islas del Pacífico cuando esperaban la llegada de los aviones de carga norteamericanos tras la segunda guerra mundial ( lo que dio origen a los llamados "cultos-cargo") a ver si algo -lo que fuera-  les "caía de los cielos", quizás -repito- fue por esa inclasificable por vergonzante imagen el caso es que  esas "autoridades" se sintieron obligadas a  incluir en la edición de 2021 de esos confusos batiburrillos que se conocen como “documentos de Estrategias de Seguridad Nacional”, dos puntos en que el gobierno español reconocía implícitamente aunque tardía, parcial y renuentemente que la especialización del aparato productivo nacional que se ha seguido   de la aceptación acrítica y pasiva de los dictados de la globalización económica y financiera no es la “mejor” política para España pues es en sí un riesgo para su seguridad nacional. 

Se incluyó así, en el capítulo 4 de la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) de 2021, como Línea de Acción (L.A.) 10 del Primer Eje, pero sólo “para hacer frente a situaciones de crisis”(sic) , lo siguiente: 

 “ L.A. 10. Crear la Reserva Estratégica basada en capacidades

la comunicación o equipos sanitarios, entre otros”

Dicho y hecho, la “Reserva” ya tiene rango legal en la reforma de 2022 de la Ley de Seguridad Nacional de 2015, e incluso se crea un nuevo ente burocrático, el Centro de Coordinación y Promoción de la Industria Estratégica, aún por desarrollar, cuyo objetivo es poder reforzar la producción de algunos bienes, recursos y tecnologías en España para mitigar la dependencia del exterior de productos considerados estratégicos entre los que se encuentran el material sanitario y otros productos como los semiconductores que desde el arranque de la pandemia de Covid-19 sufrieron diferentes problemas de abastecimiento. 

Pese a estas buenas intenciones, la misma idea de “reserva estratégica” supone estimar que para garantizar la Seguridad Nacional en el terreno económico basta con acudir a un instrumento tan casero, de tan corta mira como es la creación de una “reserva estratégica” de algunos productos industriales cuya importación, por variadas circunstancias, experimente problemas de suministro.

Todavía pues, parece lejana la adopción plena a la hora de estructurar los objetivos de política económica -no ya en la práctica de la política económica- sino en la misma esfera conceptual, de una perspectiva que se puede denominar como Economía Estratégica. En esa perspectiva, el objetivo de autonomía económica estratégica(1) juega un papel central en lo que se puede denominar Seguridad Económica Nacional(2), aquella parte de la Seguridad Nacional dependiente directamente de la actividad económica.

Por autonomía económica estratégica ha de entenderse por tanto la capacidad de garantizar el funcionamiento mínimo de los sectores básicos(3) del aparato productivo de una nación al margen de las decisiones y actuaciones que puedan tomar otros actores internacionales, ya sean estados, empresas u otras instituciones y organismos extraestatales, y no sólo en situaciones de crisis (como busca la llamada “reserva estratégica” que pretende crear la ESN) sino de modo estructural4. 

Frente a una equivocada y generalizada presunción, hay que acentuar que la soberanía económica o autonomía económica estratégica no ha de confundirse con la autarquía pues nada tiene que ver con el proteccionismo comercial sino con la protección de sectores básicos para el desenvolvimiento económico de un país frente a los efectos negativos fruto de decisiones tomadas por otros actores en defensa de sus propios intereses económicos, políticos o estratégicos. Resulta obvio que la especialización productiva de un país siguiendo los dictados del comercio internacional en los sectores donde sus ventajas absolutas y comparativas sean más importantes, si bien aumenta su PIB en general lo hace asimismo más vulnerable o dependiente estratégicamente en caso de conflictos o de crisis de cualquier tipo. Existe por tanto un claro e ineludible trade-off  entre profundidad estratégica en el campo económico y eficiencia que hay que hacer asumir y hacer frente(4). 

Ciertamente, no parece cuestionable que las sucesivas crisis y reconversiones del aparato productivo español, guiadas todas por la persecución del objetivo de eficiencia económica, así como resultados de las imposiciones asociadas a la pertenencia de España a la Unión Europea junto con las obligaciones asociadas a su inserción plena en las redes de la globalización o bien han supuesto una merma en la soberanía económica de España en muchos sectores básicos o bien no la han generado. Fomentar un nivel más elevado de autonomía estratégica para España ha de ser pues un objetivo a seguir y más en un futuro inmediato en que TRES riesgos asociados a la situación geográfica de España se han convertido y: en amenazas inmediatas y evidentes.

Ha sido a este respecto lamentable, que los economistas consejeros de los políticos hayan sido educados en un entorno de escasez distribucional o relativa. El tipo de escasez que se da cuando uno no tiene de "algo" pero a otro le sobra. En contextos de escasez distribucional o relativa, el mercado, el intercambio, rápidamente resuelve el problema de la escasez: si a uno le falta algo de "algo", pues muy sencillo, cómprale lo que necesites a quien tiene un excedente de ese "algo". Cierto que si no tienes dinero para hacerlo  hay un problema, pero cabe esperar que una economía bien gestionada lo resuelva. A fin de cuentas es un problema distributivo, de cómo repartir mejor lo existente. Y hay "suficiente" para todos.

Pero, ¿qué sucede en situaciones de escaseces absolutas como, por ejemplo, son habituales en una guerra? Hay escasez absoluta de "algo" cuando a nadie le sobra de ese "algo", por lo que nadie está dispuesto a vender lo poco (o mucho) que de él tiene. El dinero sin contenido real (sin auténtico valor), como por ejemplo,  el papel-moneda o los apuntes contables electrónicos en nuestros bancos, dejan entonces de servir para nada.  Ya puede uno ser rico que no le sirven sus muchos billetes para comprar, por ejemplo,  un billete de salida hacia un lugar seguro o siquiera una barra de pan. Y esto es algo para lo que los economistas, que -repito- "viven" en un mundo de escaseces relativas o distribucionales no está preparados. Por ello, no entienden el concepto de guerra económica, que incluye la idea de usar la coerción para apropiarse de los recursos económicos calve de los que alguien carece, pues -para ellos-, sólo la competencia económica en los mercados es la ley.

Un ejemplo  cercano y en un entorno pacífico de lo que puede ocurrir en caso de una situación de escasez absoluta en un bien básico  lo fue la escasez absoluta de arroz que se produjo hace unos 13-15 años. El origen de la crisis alimentaria que sacudió al mundo desde 2008. Fue a este respecto sintomática y reveladora la respuesta de países como Filipinas:  el cerrar su mercado. En vez de vender su producción de arroz en los mercados mundiales a los precios más altos (subieron más de un 3005), prefirió prohibir la exportación del mismo para garantizar el abastecimiento de su población: sencillamente los dólares no se comen.

Pues bien, una de las predicciones más seguras es que el mundo está entrando en el terreno de las escaseces absolutas, como bien pronosticaron los modelizadores de los Límites del Crecimiento quienes predijeron una segunda mitad del siglo XXI marcada por el surgimiento de situaciones de escasez absoluta en cada vez más recursos naturales clave (agua, tierra cultivable, cobre y otros metales, petróleo, tierras raras, etc., etc.).

He aquí un gráfico que sintetiza los resultados de esa modelización:

Un ejemplo y apreciación personal: en mis muchos años que viví en mi tierra adopción, Valencia, observé cómo muchas de las más feraces tierras de la huerta valenciana cambiaban de uso: de ser tierras productivas de alimentos se convertían en solares para edificación residencial o turístico o para almacenamiento industrial. A cambio de ello, a sus propietarios, les llegó dinero, dinero fácil. Perfecto, Dieron el pelotazo. Pero lo que plantea un mundo de escaseces absolutas es una situación donde esas "salidas" individuales no valen. Unas situaciones en que, por seguir el ejemplo, el dinero obtenido tras cambiar  el uso de la tierra pierde  la  capacidad para  comprar los productos del uso agrícola de la tierra pues ésta está en escasez absoluta. Me pregunto cuál será el nivel de autonomía estratégica alimentaria de España en los próximos 50 años si la política macroeconómica sigue siendo tan cortoplacista y centrada en la eficiencia económica (medida en el crecimiento del PIB) como la realizada hasta ahora
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Y para acabar. El absoluto y radical fracaso de las sanciones contra Rusia en la actual Guerra de Ucrania son un ejemplo más de la importancia de la autonomía estratégica. Sencillamente, no se puede doblegar a un país que tiene excedentes alimentarios, energéticos y de materias primas básicas. Obviamente, España no es Rusia en estos asuntos pero el ejemplo ruso debería ser tenido en cuenta por nuestros decisores, en el sentido de que abandonarse a las fuerzas del mercado como solo criterio de la actuación política no es la mejor forma de afrontar los riesgos colectivos de tipo sistémico a los que los trastornos ecológicos y geopolíticos abocan a la economía española ya en el futuro más inmediato. La incorporación de la autonomía económica estratégica, tanto a niveles macro como microeconómicos, como criterio a la hora de elaborar las políticas económicas en paridad a los de eficiencia, igualdad y ecología, y como defiende desde una perspectiva estratégica de la Economía, es por ello obligado(5).
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NOTAS

1 Con el mismo significado, y proveniente de la Ciencia Política, se puede usar la expresión soberanía económica y también de la de profundidad estratégica (“strategic depth”), procedente de los estudios militares, que alude a la vulnerabilidad de los centros económicos y decisionales de un país en función de la “distancia” que los separa de las áreas de conflicto directo. La profundidad económica estratégica aludiría pues al grado de vulnerabilidad o viabilidad no-condicionada de los sectores básicos de un país en situaciones de crisis o conflicto.

2 Se trata éste de un objetivo que les queda lejano a la mayor parte de los economistas en la medida que, por su formación académica e intelectual, sólo conciben dos o a los sumo tres objetivos a perseguir por la política económica: la eficiencia en la asignación de recursos, la redistribución de la renta persiguiendo la justicia económica y (modernamente) la preocupación por las consecuencias ecológicas de la actividad económica. Por ello, es habitual en ellos la defensa del libre comercio a nivel internacional, y consecuentemente, la estructuración del aparato productivo con arreglo a las “ventajas comparativas” moderando sus efectos distributivos y ecológicos con políticas compensadoras ad hoc. Dado que, para la economía ortodoxa, las naciones no son otra cosa que asociaciones de empresas e individuos que comparten unos entornos y bienes públicos comunes, conceptos como el de soberanía económica carecen del menor sentido, aunque su relevancia se acepte ya en las más altas instancias de la Unión Europea (véase, Hackenbroich, J. et all (2020) “Defending Europe´s Economic Sovereignty: New Ways to Resist Economic Coercion”, Economic Council on Foreign Relations, October

3 Como otros conceptos de la aproximación estratégica a la Economía, el concepto de sector productivo básico no tiene una definición precisa y adolece por ello de demasiada ambigüedad que se traduce en que no hay una clara clasificación de qué sectores son básicos y cuáles no. Un punto de partida inicial puede ser el concepto de biemn básico que aparece en la obra de Piero Sraffa, Production of Commodities By Means Of Commodities, de 1960, en que se define como bien básico aquel que entra directa o indirectamente en la producción de todas las mercancías. De modo que, además de los tradicionales sectores de energía, transportes, comunicaciones y telecomunicaciones, financiero, etc., también alimentos y productos farmacéuticos y sanitarios deberían considerarse como básicos en atención a que entran en la “producción” de los trabajadores que -obviamente- intervienen en todos los procesos productivos. 

4 Si bien su origen es muy anterior, modernamente este concepto puede adscribirse a la obra de Albert O.Hirschman, National Power and the Structure of Foreign Trade de 1945, en la que mostraba cómo el comercio internacional podía ser usado como mecanismo de control político en la escena internacional en lo que puede describirse como “coerción económica”, una suerte de coerción tan eficaz como la que usa de medios violentos. Concretamente apuntaba a la pérdida de autonomía que suponía el que las exportaciones y/o las importaciones de un país estuviesen fuertemente concentradas en otro. 

5Los instrumentos para la consecución de la autonomía estratégica económica son variados y todos van en sentido opuesto a las políticas económicas defendidas en las últimas décadas (nacionalizaciones, control de opas y adquisiciones en sectores básicos, planificación, redundancias, políticas de desconcentración de importaciones y exportaciones,…) y su uso tendrá normalmente un coste de oportunidad en términos de eficiencia, al menos en el corto plazo. Si bien en algunos casos una política de sustitución de importaciones al menos parcial puede ser inevitable no es obligada la sustitución total o parcial de las importaciones en todos los sectores básicos pues la vulnerabilidad estratégica asociada a la dependencia económica disminuye con la interdependencia. La vulnerabilidadestratégica puede afrontarse potenciando las relaciones con otros actores estratégicamente complementarios. 

6 Josep Borrell, el actual jefe de la diplomacia de la UE ha señalado que “en el día a día, hay cada vez más herramientas económicas, flujo de datos, tecnologías y políticas comerciales que están siendo malutilizadas para propósitos estratégicos…Para evitar perder en la competición entre los EE.UU y China, la UE debe reaprender el lenguaje del poder y verse a sí misma como un jugador geoestratégico líder” (“Embracing Europe’s Power”, Project Syndicate, 8/2/2020,http://www.project-syndicate.org).. Pero todas estas declaraciones y buenas intenciones han quedado, como ha puesto en claro, la deslabazada y contraproducente respuesta europea en la actual crisis en Ucrania, en papel mojado.